引言

土地問題關(guān)系千家萬(wàn)戶、支撐各行各業(yè)，任何建設(shè)項(xiàng)目都離不開用地政策的支持。筆者長(zhǎng)期從事土地法律政策研究，為客戶提供各類土地方面的法律服務(wù)，現(xiàn)選擇十五類項(xiàng)目梳理其用地政策，以饗讀者。此文是十五類項(xiàng)目解析的第五篇：陸上風(fēng)電項(xiàng)目用地政策。

2020年是我國(guó)風(fēng)電行業(yè)爆發(fā)性增長(zhǎng)的一年。2020年全國(guó)風(fēng)電新增并網(wǎng)裝機(jī)7167萬(wàn)千瓦，其中陸上風(fēng)電新增裝機(jī)6861萬(wàn)千瓦、海上風(fēng)電新增裝機(jī)306萬(wàn)千瓦。到2020年底，全國(guó)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)2.81億千瓦，其中陸上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)2.71億千瓦、海上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)約900萬(wàn)千瓦。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)“碳達(dá)峰、碳中和”的戰(zhàn)略目標(biāo)，預(yù)計(jì)未來(lái)一段時(shí)期，風(fēng)電項(xiàng)目仍然會(huì)得到快速增長(zhǎng)。鑒于風(fēng)能是一種清潔的、儲(chǔ)量極為豐富的可再生資源，國(guó)家也出臺(tái)了包括用地政策在內(nèi)的一系列相關(guān)政策支持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

陸上風(fēng)電項(xiàng)目用地一般具有占地面積較大、范圍廣、類型多的特點(diǎn)，涉及的用地手續(xù)相對(duì)復(fù)雜。因此，投資者在進(jìn)行風(fēng)電項(xiàng)目投資建設(shè)時(shí)，要充分考慮項(xiàng)目選址、占地類別、用地方式、用地標(biāo)準(zhǔn)等因素。本文旨在從現(xiàn)行法律政策出發(fā)，對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目用地涉及到的主要問題進(jìn)行解析梳理。

一、風(fēng)電項(xiàng)目用地的基本原則

針對(duì)陸上風(fēng)電項(xiàng)目的用地政策，最早可見于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部委于2005年頒布的《風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》（發(fā)改能源〔2005〕1511號(hào)），對(duì)于風(fēng)電項(xiàng)目的建設(shè)用地，該辦法主要明確了以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

■ 風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)用地按實(shí)際占用土地面積計(jì)算和征地。其中，非封閉管理的風(fēng)電場(chǎng)中的風(fēng)電機(jī)組用地，按照基礎(chǔ)實(shí)際占用面積征地；風(fēng)電場(chǎng)其它永久設(shè)施用地按照實(shí)際占地面積征地；建設(shè)施工期臨時(shí)用地依法按規(guī)定辦理；

■ 項(xiàng)目建設(shè)單位申報(bào)核準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)，必須附省級(jí)國(guó)土資源管理部門預(yù)審意見。沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目；

■ 風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目經(jīng)核準(zhǔn)后，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)依法申請(qǐng)使用土地，涉及農(nóng)用地和集體土地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。

2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)土資源部、原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布了《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場(chǎng)）》，該文件按照功能分區(qū)將風(fēng)電項(xiàng)目用地分為五大類（包括風(fēng)電機(jī)組及機(jī)組變電站用地、集電線路用地、升壓變電站及運(yùn)行管理中心用地、交通工程用地和臨時(shí)用地），對(duì)于占用永久用地的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。而針對(duì)使用未利用地的風(fēng)電項(xiàng)目，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分可不改變土地用途，以租賃等方式取得土地。

2015年，原國(guó)土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《 關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文件”），自然資源部又在2019年更新出臺(tái)了《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2019年版產(chǎn)業(yè)用地政策”） ， 該等文件確定了“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展”的總體用地原則。具體而言，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門（現(xiàn)自然資源部門，下同）備案；對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。

據(jù)此，我國(guó)目前對(duì)于風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目用地已經(jīng)確立了“差別化管理、多方式取得”的整體模式。

二、關(guān)于風(fēng)電項(xiàng)目用地的取得方式

根據(jù)現(xiàn)有的法律政策規(guī)定，與光伏發(fā)電項(xiàng)目類似，風(fēng)電項(xiàng)目可以采取多種方式取得土地，主要為租賃集體土地以及通過租賃、劃撥和出讓方式取得國(guó)有建設(shè)用地。

1、租賃集體土地方式

根據(jù)5號(hào)文件，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途……用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案。據(jù)此，對(duì)于集體土地中的未利用地，可以通過與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂租賃/補(bǔ)償協(xié)議的方式取得土地。

在實(shí)踐中，用地主體在與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂租賃/補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，應(yīng)特別注意土地權(quán)屬是否清晰、是否履行了村集體的民主決策程序、決策程序是否合法、土地是否已經(jīng)被發(fā)包或者被流轉(zhuǎn)等問題，以避免潛在的法律瑕疵和損失。

2、通過國(guó)有土地租賃、劃撥和出讓方式取得國(guó)有建設(shè)用地

首先，可以采用國(guó)有土地租賃的方式取得風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)用地。根據(jù)5號(hào)文件，對(duì)于國(guó)有未利用地，用地主體可與當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局簽訂相關(guān)租賃協(xié)議。而對(duì)于國(guó)有非未利用地或者地方主管部門明確要求辦理建設(shè)用地手續(xù)的，根據(jù)2019年版產(chǎn)業(yè)用地政策的規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)“產(chǎn)業(yè)用地可以采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期方式供應(yīng)”，因此用地主體可以就風(fēng)電場(chǎng)用地向當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府自然資源主管部門提出國(guó)有建設(shè)用地申請(qǐng)，在完成項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批等一系列手續(xù)后，可以與市縣土地主管部門簽訂國(guó)有土地有償使用合同以使用國(guó)有土地。

其次，符合條件的可以劃撥方式取得項(xiàng)目用地。5號(hào)文件規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應(yīng)。《劃撥用地目錄》中關(guān)于電力設(shè)施用地的部分，規(guī)定了發(fā)（變）電主廠房設(shè)施及配套庫(kù)房設(shè)施，發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設(shè)施，配套環(huán)保、安全防護(hù)設(shè)施，新能源發(fā)電工程電機(jī)，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)施，資源觀測(cè)設(shè)施等項(xiàng)目可以通過劃撥方式供地。

此外，對(duì)于以出讓方式取得項(xiàng)目用地，與光伏用地一致，5號(hào)文件也明確規(guī)定了出讓土地依法需以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)的，在公平、公正、不排除多個(gè)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的前提下，可將投資和產(chǎn)業(yè)主管部門提出的產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件。因此，也一定程度上為投資者取得風(fēng)電項(xiàng)目用地提供了便利。

三、關(guān)于風(fēng)電項(xiàng)目用地的用地標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù) 《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場(chǎng)）》的規(guī)定，風(fēng)電項(xiàng)目用地可以分為五類，即：風(fēng)電機(jī)組用地、機(jī)組變電站用地、集電線路用地、升壓變電站及運(yùn)行管理中心用地以及交通工程用地。我們整理了下表，梳理了該等五類功能分區(qū)所使用的永久用地對(duì)應(yīng)的用地標(biāo)準(zhǔn)：

四、關(guān)于風(fēng)電項(xiàng)目使用林地、草地的特殊政策

在陸上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)過程中，多沿地勢(shì)較高的山脊、山崗布設(shè)風(fēng)機(jī)，并配套建設(shè)道路和集電線路，點(diǎn)多線長(zhǎng)，經(jīng)常會(huì)涉及占用林地或者草地的問題。這些林地、草地既是山地生態(tài)系統(tǒng)重要的分水嶺，也是生態(tài)最脆弱的地帶；風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)挖掘、場(chǎng)地平整、道路和集電線路施工等使用林地、草地，可能會(huì)大范圍擾動(dòng)地表、破壞地表植被，極易造成大面積水土流失，能會(huì)對(duì)森林、草原的生態(tài)整體功能發(fā)揮影響較大。因此，國(guó)家也對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目占用林地和草地進(jìn)行了相關(guān)特殊規(guī)定。

1、占用林地問題

國(guó)家林業(yè)和草原局于2019年2月發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知》（林資發(fā)〔2019〕17號(hào)），該通知主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

■（禁建區(qū)域）自然遺產(chǎn)地、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區(qū)域以及沿海基干林帶和消浪林帶，為風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目禁止建設(shè)區(qū)域；

■（限制范圍）風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林地和二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林中的有林地；

■（電場(chǎng)道路建設(shè)和臨時(shí)用地管理）風(fēng)電場(chǎng)施工和檢修道路，應(yīng)盡可能利用現(xiàn)有森林防火道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等道路，在其基礎(chǔ)上擴(kuò)建的風(fēng)電場(chǎng)道路原則上不得改變現(xiàn)有道路性質(zhì)。風(fēng)電場(chǎng)新建配套道路應(yīng)與風(fēng)電場(chǎng)一同辦理使用林地手續(xù)；吊裝平臺(tái)、施工道路、棄渣場(chǎng)、集電線路等臨時(shí)占用林地的，應(yīng)在臨時(shí)占用林地期滿后一年內(nèi)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，并及時(shí)恢復(fù)植被。

此外， 根據(jù)《 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》，風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目占用林地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意（按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，并領(lǐng)取使用林地審核同意書），而后建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

2、占用草地問題

《中華人民共和國(guó)草原法》 第三十八條規(guī)定，“進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。” 第三十九條規(guī)定：“因建設(shè)征收、征用集體所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照《 中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定給予補(bǔ)償；因建設(shè)使用國(guó)家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)償。因建設(shè)征收、征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。”

據(jù)此，若風(fēng)電場(chǎng)占用草原，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)省級(jí)以上主管部門審核，且需根據(jù)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)用和草原植被恢復(fù)費(fèi)。